La tasa que puede salvar el mundo
El efecto dominó del “carbon tax” y el liderazgo de Europa
Una razón contundente por la que no parece buena idea delegar en la economía el futuro del mundo viene ya explicada por los propios economistas. Son las externalidades, esos errores de diseño del sistema que permiten que algunos se beneficien de lo que perjudica a muchos más sin tener que pagar por ello. Y esos muchos más pueden incluir a todo el Planeta, como ocurre con el daño medioambiental.
Y es que las emisiones de gases de efecto invernadero, como el CO2, son un caso de libro de externalidad negativa: imponen costes a todos, al calentar el Planeta y causar el cambio climático, que no son pagados por el que los emite.
Pero los economistas también tienen su solución a estos problemas, que pasa por la figura del regulador, en su función de “internalizar las externalidades”. ¿Qué puede hacer este para acabar con las emisiones? Sacar de su arsenal de palos y zanahorias una tasa que ajuste su impacto negativo, la llamada “carbon tax”.
Y es que en un mundo ideal organizado por economistas (o por IA) la solución podría ser tan sencilla como imponer una tasa o tarifa sobre las emisiones que traslade ese coste y por tanto ajuste el precio de los productos que las generan, con el doble efecto de reducir su demanda y recaudar fondos para paliar sus consecuencias negativas. A la vez que ajustar las cuentas de cada agente económico para asegurar que optimiza racionalmente su actividad tomando en consideración las emisiones.
Sin embargo, la realidad suele ser tozuda y complicar la puesta en marcha de soluciones perfectas conceptualmente. Más con un sistema de governance mundial tan frágil y distribuido.
Lo que es inequívoco es que la realidad se mueve por la lógica económica que tira de las empresas e individuos y por la lógica electoral que mantiene a los reguladores. Cualquier solución sostenible en el tiempo debe mantener un equilibrio entre lo que es lo mejor para todos (internalizar las externalidades) y lo que es factible de forma inmediata (satisfacer los intereses a corto plazo de agentes económicos y votantes). Por lo que no extraña que, pese a sus externalidades negativas, todavía existan amplias subvenciones a los combustibles fósiles. Y resulte complicado desincentivar las emisiones vía regulación sin que salten grupos de interés afectados que se resistan a ello. Es difícil cambiar lo establecido.
Por ello hay que celebrar los avances del sistema de “cap and trade” como una variante del “carbon tax” y su éxito en Europa. Por sus resultados hasta la fecha y, sobre todo, por la esperanza que supone como modelo alternativo global para internalizar la externalidad que son las emisiones.
Cómo funciona el “cap and trade”
El sistema “cap and trade” empezó como un experimento del gobierno americano a finales de los 1980s para reducir la lluvia ácida provocada por las emisiones de SO2 de las centrales energéticas. Tras lograr en pocos años una reducción superior al 20% de las emisiones, llamó la atención de los firmantes del tratado internacional del cambio climático de Kyoto en 1997, que lo pusieron como referencia para reducir las emisiones de CO2.
El sistema de “cap and trade” se basa en crear un mercado en el que el regulador define un límite objetivo de emisiones y un ámbito de sectores o empresas que deben cumplirlos. Dicho límite total (“cap”) se divide entre las empresas obligadas a cumplirlo, mediante la asignación de permisos o créditos, que establecen su máximo de emisiones, como un incentivo para reducirlas.
Dado que no todas las empresas podrán lograr ese límite, y algunas pueden reducirlo más rápidamente, se establece un mercado (“trade”) en el que todas puedan participar, comprando créditos si han excedido su límite asignado de emisiones, o vendiéndolos si han sido capaces de quedar por debajo de su cuota. Dicho mercado convierte en incentivo económico la reducción de emisiones, internalizando la externalidad en el sistema económico.
Para lograr una reducción de emisiones que nos lleve al “net zero”, este límite debe ser menor cada año, reduciendo el número de permisos y generando una mayor escasez en el mercado, con un efecto en precio que hace que cada vez salga más caro seguir emitiendo CO2. Un círculo virtuoso para lograr la descarbonización de forma progresiva.
Como demuestra el éxito en la reducción de emisiones logrado por el EU ETS, aplicación de este esquema en la Unión Europea, y el desarrollo de otros mercados similares desde California hasta China, esta es la fórmula que mejor está funcionando para impulsar la descarbonización por los reguladores, que combina el palo y la zanahoria para los peores y mejores de la clase.
Pero el diablo está en los detalles… Lograrlo implica cuidar estos y el valor económico que implican. Influir en las decisiones que determinan el “cost of doing business”.
Cerrando el modelo: Una cuestión de números
Traducir los objetivos de este esquema en una reducción real de emisiones depende en última instancia de que a las compañías obligadas a respetar su límite les salga más a cuenta hacerlo que no. Y no basta con que el regulador lo imponga.
Como comentamos en la anterior entrega de Verdades Incómodas, es clave que el precio de dichos créditos (medido en toneladas de CO2) sea lo suficientemente alto para que incentive la reducción progresiva de emisiones. De lo contrario, saldrá más a cuenta contaminar y pagar.
Introducir mecanismos de escasez creciente armoniza la urgencia de la descarbonización y el fomento del precio como estímulo, como hace el EU ETS reduciendo cada año el límite de emisiones.
Pero su eficacia está condicionada a que el volumen de emisiones cubiertas por el esquema sea significativo, medible y monitorizable tanto a nivel global como por cada empresa.
Habiéndose diferenciado distintos ámbitos en cuanto a emisiones provocadas por la actividad de cada empresa (los conocidos como scopes 1, 2 y 3, según se limiten a las emisiones directas, indirectas por la compra de energía o el resto de actividades indirectas de sus proveedores y clientes), una tasa para reducir emisiones debería apuntar a la máxima cobertura para una responsabilización completa de cada empresa por el impacto de su actividad. Con la complicación creciente en su seguimiento que implica, y el reto de encontrar el equilibrio entre la paralización normativa y la efectividad del cumplimiento. Lo que explica que en este momento incluso los sistemas más avanzados todavía estén cubriendo sólo un porcentaje de las emisiones totales.
Y hay que añadir el riesgo de fraude. Evitarlo no es sólo cuestión de reforzar los estándares de medición y mecanismos de control. Son necesarias sanciones lo suficientemente cuantiosas para que no compense ni intentarlo. De hecho, una de las críticas al EU ETS es que sus penalizaciones no son lo suficientemente disuasorias para reforzar el cumplimiento.
Cerrando el modelo: Una cuestión de fronteras
Incluso extender el “cap and trade” a todos los sectores y scopes que generan emisiones de un mercado, como la Unión Europea, puede no ser suficiente. Por el problema del “leakage” o fuga de actividad económica.
Al final, la internalización de la externalidad de las emisiones que supone el “carbon tax" es un mayor coste para la empresa. Dado que la tasa no es universal, cambiar la actividad a otra jurisdicción puede suponer ahorrar ese coste - e incluso acabar vendiendo al mercado que la ha establecido a un coste menor.
Para evitarlo, es necesario dar garantías a los productores locales de que no van a estar en desventaja con las importaciones que compiten en el propio mercado. Lo que es algo que no sólo ocurre con el “carbon tax". No hay más que escuchar a agricultores agravados por la carga fiscal y administrativa que aumenta sus costes y exigencias pero a la vez no los protege adecuadamente de competidores que operan en otras jurisdicciones sin las mismas exigencias.
Para solucionar este problema, la Unión Europea ha establecido el llamado CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism), un “border tax” cuyo objetivo es evitar el “leakage” y proteger la producción local que internaliza la externalidad frente a las importaciones que no lo hacen. Y de esta forma no sólo reforzar y proteger una economía limpia, sino también incentivar a otros a hacer lo mismo.
La decisión de Europa: ¿factor Quijote o efecto dominó?
Ello puede llevar a internacionalizar las bases del sistema: si quieres que tus productores vendan en Europa, tendrás que haber establecido un sistema equivalente al ETS, porque de lo contrario te aplicará tasas equivalentes conforme al CBAM.
¿Puede Europa, con menos de un 20% de las emisiones de gases de efecto invernadero en el mundo, liderar su reducción a nivel global?
No faltan posiciones críticas con la apuesta europea que llaman a dejar que sean otros quienes lo hagan y a pedir que no seamos Quijotes.
Sin embargo, Europa es un mercado muy relevante en el comercio internacional y la combinación de un “carbon tax" y un "border tax" puede desencadenar un auténtico efecto dominó. Especialmente si se extiende el número de países que lo replican. No hay que minusvalorar lo que se puede conseguir.
Si comerciar con Europa supone pagar por emisiones en origen o destino, replicar un mercado que internalice la externalidad en origen puede salir más a cuenta. Países como China o India lo están viendo así y creando sus propios mercados de “cap and trade”, que además les puede generar una recaudación adicional e impulsar una economía más preparada para un futuro descarbonizado.
Pero no va a ser un camino fácil. Mercados como el chino cubren una parte muy reducida de las emisiones y sus reglas y precios no son lo suficientemente disuasorios. O pueden llevar a problemas de valoración y homogeneización no fáciles de resolver: ¿qué implica igualar la tasa del importador a la de los productores locales? Por no hablar de discusiones políticas que pretenden dar distinto valor a las emisiones de unos y otros.
No sólo eso. Nos podemos encontrar posibles dominós en sentido contrario. Como los órdagos a la grande al estilo de Trump que cuestionan tarifas sin atender a externalidades. O la impaciencia de los sectores y empresas locales no suficientemente protegidos por las imperfecciones del esquema. Hay que vencer estos obstáculos y hacer el esquema más fácil y efectivo escuchando y corrigiendo lo que no funciona. Lo fortalecerá y ayudará en su expansión.
Europa puede hacer un regalo al mundo desencadenando este efecto dominó. Aparte de fortalecer su economía al adelantarse a lo que se convertirá en una necesidad global, internalizar la externalidad de las emisiones puede conciliar mejor economía y naturaleza. E incluso convertirse en una de las acciones clave para parar el cambio climático.
Este post forma parte de una trilogía, que arranca con una revisión general de los mercados de créditos de carbono, y detalla las dinámicas para el mercado regulado (este post) y el mercado voluntario
Muchas gracias, una semana más, por hacer accesible lo complejo. No es fácil sintetizar tantísimas capas de información, y lo has vuelto a hacer. Un lujo para quienes te leemos.
Echo de menos la simbiosis empresarial como incentivo de tercera vía: ganar mucho dinero haciendo el mundo más sostenible.